O Papel das Políticas Públicas no Desenvolvimento Local e na Transformação de uma Cidadania Particip

Elenaldo Celso Teixeira
Políticas Públicas - O Papel das Políticas Públicas no Desenvolvimento Local e na Transformação de uma Cidadania Participativa

1. Introdução
Com um conceito claro de políticas públicas, todos entendem a linguagem usada..
Vamos indicar alguns elementos do conceito, delimitar sua abrangência em termos de esfera de
poder político (nível federal, estadual, municipal) e de conteúdo temático (política econômica, social -
saúde, educação, assistência social etc.).
Procura-se também entender o processo que vai de sua formulação à avaliação dos resultados e
como os movimentos populares podem dele participar, seja para tentar influir nas políticas já em vigor,
seja para apresentar alternativas que possam atender aos interesses da maioria da população.
Para interferir diretamente nesse processo, sobretudo no nível local, procura-se identificar as possibilidades
e espaços existentes, as dificuldades e limites da atual prática, as contradições do projeto de
municipalização e descentralização e as indicações de caminhos para se construir propostas articuladas
de políticas de desenvolvimento integrado e sustentável.
2. Para Compreender "Políticas Públicas"
2.1- Elementos
"Políticas públicas" são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e
procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade
e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis,
programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de
recursos públicos. Nem sempre porém, há compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade
e as ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também as "não-ações", as omissões, como
formas de manifestação de políticas, pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos.
As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação e, sobretudo, em
seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a distribuição e redistribuição de
poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais.
Como o poder é uma relação social que envolve vários atores com projetos e interesses diferenciados
e até contraditórios, há necessidade de mediações sociais e institucionais, para que se possa obter um
mínimo de consenso e, assim, as políticas públicas possam ser legitimadas e obter eficácia.
Elaborar uma política pública significa definir quem decide o quê, quando, com que conseqüências
e para quem. São definições relacionadas com a natureza do regime político em que se vive, com
o grau de organização da sociedade civil e com a cultura política vigente. Nesse sentido, cabe distinguir
"Políticas Públicas" de "Políticas Governamentais". Nem sempre "políticas governamentais" são públicas,
embora sejam estatais. Para serem "públicas", é preciso considerar a quem se destinam os resultados
ou benefícios, e se o seu processo de elaboração é submetido ao debate público.
A presença cada vez mais ativa da sociedade civil nas questões de interesse geral, torna a
publicização fundamental. As políticas públicas tratam de recursos públicos diretamente ou através de
renúncia fiscal (isenções), ou de regular relações que envolvem interesses públicos. Elas se realizam
num campo extremamente contraditório onde se entrecruzam interesses e visões de mundo conflitantes
e onde os limites entre público e privado são de difícil demarcação. Daí a necessidade do debate público,
da transparência, da sua elaboração em espaços públicos e não nos gabinetes governamentais.
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2.2 - Objetivos
As políticas públicas visam responder a demandas, principalmente dos setores marginalizados
da sociedade, considerados como vulneráveis. Essas demandas são interpretadas por aqueles que ocupam
o poder, mas influenciadas por uma agenda que se cria na sociedade civil através da pressão e
mobilização social.
Visam ampliar e efetivar direitos de cidadania, também gestados nas lutas sociais e que passam
a ser reconhecidos institucionalmente.
Outras políticas objetivam promover o desenvolvimento, criando alternativas de geração de
emprego e renda como forma compensatória dos ajustes criados por outras políticas de cunho mais
estratégico (econômicas).
Ainda outras são necessárias para regular conflitos entre os diversos atores sociais que, mesmo
hegemônicos, têm contradições de interesses que não se resolvem por si mesmas ou pelo mercado e
necessitam de mediação.
Os objetivos das políticas têm uma referência valorativa e exprimem as opções e visões de
mundo daqueles que controlam o poder, mesmo que, para sua legitimação, necessitem contemplar
certos interesses de segmentos sociais dominados, dependendo assim da sua capacidade de organização
e negociação.
2.3 - Modalidade de Políticas Públicas
É importante considerar alguns tipos de políticas, para que se possa definir o tipo de atuação
que se pode ter frente a sua formulação e implementação. Vários critérios podem ser utilizados.
Quanto à natureza ou grau da intervenção:
a) estrutural - buscam interferir em relações estruturais como renda, emprego, propriedade etc.
b) conjuntural ou emergencial - objetivam amainar uma situação temporária, imediata.
Quanto à abrangência dos possíveis benefícios:
a) universais - para todos os cidadãos
b) segmentais - para um segmento da população, caracterizado por um fator determinado (idade,
condição física, gênero etc.)
c) fragmentadas - destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento.
Quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários, ou ao seu papel nas relações sociais:
a) distributivas - visam distribuir benefícios individuais; costumam ser instrumentalizadas pelo
clientelismo;
b) redistributivas - visam redistribuir recursos entre os grupos sociais: buscando creta eqüidade, retiram
recursos de um grupo para beneficiar outros, o que provoca conflitos;
c) regulatória - visam definir regras e procedimentos que regulem comportamento dos atores para
atender interesses gerais da sociedade; não visariam benefícios imediatos para qualquer grupo.
Com a predominância do neoliberalismo, o caráter das políticas se modifica. Uma política pública
requer a intervenção do Estado em várias áreas de atuação dos indivíduos e, para o neoliberalismo, o
equilíbrio social é resultante do livre funcionamento do mercado, com um mínimo de ação do Estado.
Deve existir o mínimo de regulamentação possível, as políticas distributivas devem compensar
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desequilíbrios mais graves e, portanto, passam a ter o caráter cada vez mais seletivo e não universalizante;
as políticas redistributivas não são toleradas, por que atentam contra a liberdade do mercado e podem
incentivar o parasitismo social.
É necessário, em relação a cada tipo de política, verificar quais são as estratégicas em determinadas
conjunturas. Normalmente, as políticas estratégicas estão sob controle total dos tecnocratas, sem
espaços de participação da sociedade, como ocorre com a política econômica, tributária etc. Dessas
políticas, que definem fontes de recursos, decorrem várias outras, o que exige sua democratização.
2.4 - Formas Diferentes de Encarar as Políticas Públicas
A concepção das políticas públicas varia conforme a orientação política.
A visão liberal opõe-se à universalidade dos benefícios de uma política social. Para ela, as
desigualdades sociais são resultado de decisões individuais, cabendo à política social um papel residual
no ajuste de seus efeitos.
Na visão social-democrata, concebem-se os benefícios sociais como proteção aos mais fracos,
como compensação aos desajustes da supremacia do capital, o que, ao mesmo tempo, garante sua
reprodução e legitimação; as políticas públicas têm o papel regulador das relações econômico-sociais,
são constituídos fundos públicos para serem utilizados em investimentos em áreas estratégicas para o
desenvolvimento e em programas sociais. Essa concepção foi traduzida no sistema do chamado Estado
de Bem Estar Social, cujo aparato cresceu muito, levando a uma relativa distribuição de renda e ao
reconhecimento de uma série de direitos sociais, mas também a um controle político burocrático da
vida dos cidadãos, considerados como objetos, como meros consumidores de bens públicos. A partir
dos anos 70, esse modelo entra em crise devido às mudanças no processo de acumulação, com novas
tecnologias, novos padrões de relações de trabalho, provocando o esgotamento das possibilidades de
atendimento às necessidades crescentes da população, o burocratismo, a ineficiência do aparelho governamental.
Com a falência do Estado protetor e o agravamento da crise social, o neoliberalismo, responsabilizando
a política de intervencionismo pela estagnação econômica e pelo parasitismo social, propõe
um ajuste estrutural, visando principalmente o equilíbrio financeiro, com uma drástica redução dos
gastos sociais, uma política social seletiva e emergencial. A globalização torna o processo de formulação
de políticas públicas mais complexo, por estarem em jogo, agora, em cada país, interesses internacionais
representados por forças sociais com um forte poder de interferência nas decisões quando essas
não são diretamente ditadas por organismos multilaterais.
3. Dimensões Atuais das Políticas Públicas
Alguns aspectos precisam ser considerados no processo de formulação de políticas públicas, no
momento em que a sociedade civil é chamada a dele participar. Como exemplo,
Identidade - iniciativas de proposições para responder questões constituem um elemento importante
no processo de formação de identidade coletiva dos atores sociais.
Plataformas Políticas - as políticas públicas expressam o sentido do desenvolvimento histórico-social
dos atores sociais na disputa para construir a hegemonia; refletem, pois, as concepções que têm do
papel do Estado e da sociedade civil, constituindo programas de ações que respondem as suas carências
e demandas.
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Mediações Institucionais - as políticas públicas traduzem mediações entre interesses e valores dos
diversos atores que se defrontam em espaços públicos para negociar soluções para o conjunto da
sociedade ou determinados grupos sociais.
Dimensão Estratégica - as políticas públicas diretamente ligadas ao modelo econômico e à constituição
de fundos públicos assumem aspecto estratégico, quando se constituem referência e base para a
definição de outras políticas ou programas em determinadas áreas. As opções estratégicas devem considerar,
ao mesmo tempo, as inovações tecnológicas e a reestruturação produtiva e os seus efeitos
sobre o emprego e o agravamento das desigualdades sociais, buscando-se alternativas que redirecionem
o emprego não apenas da forma compensatória que torna seus beneficiários meros objetos da assistência,
mas que os tornem cidadãos ativos, contribuindo, através de novas formas de inserção social, para
o desenvolvimento da sociedade.
4. Políticas Públicas como Processo
As políticas públicas são um processo dinâmico, com negociações, pressões, mobilizações, alianças
ou coalizões de interesses. Compreende a formação de uma agenda que pode refletir ou não os interesses
dos setores majoritários da população, a depender do grau de mobilização da sociedade civil para
se fazer ouvir e do grau de institucionalização de mecanismos que viabilizem sua participação. É preciso
entender composição de classe, mecanismos internos de decisão dos diversos aparelhos, seus conflitos
e alianças internas da estrutura de poder, que não é monolítica ou impermeável às pressões sociais,
já que nela se refletem os conflitos da sociedade.
Na sociedade civil também há uma diversidade de interesses e de visões que precisa ser debatida,
confrontada, negociada, buscando-se um consenso mínimo. Essa formulação hoje se torna complexa
devido à fragmentação das organizações, apesar de algumas iniciativas de articulação em alguns setores.
Alguns elementos de conteúdo e de processo na estruturação das políticas públicas já estão claros, tais
como: sustentabilidade, democratização, eficácia, transparência, participação, qualidade de vida. Esses
elementos precisam ser traduzidos contudo em parâmetros objetivos, para que possam nortear a elaboração,
implementação e avaliação das políticas propostas.
Para uma participação efetiva e eficaz da sociedade civil, alguns momentos podem ser
identificados e precisam ser devidamente acompanhados:
a) Elaboração e formulação de um diagnóstico participativo e estratégico com os principais atores
envolvidos, no qual se possa identificar os obstáculos ao desenvolvimento, fatores restritivos,
oportunidades e potencialidades; negociação entre os diferentes atores;
b) Identificação de experiências bem sucedidas nos vários campos, sua sistematização e análise de
custos e resultados, tendo em vista possibilidades de ampliação de escalas e criação de novas
alternativas;
c) Debate público e mobilização da sociedade civil em torno das alternativas mais entre os atores;
d) Decisão e definição em torno de alternativas; competências das diversas esferas públicas envolvidas,
dos recursos e estratégias de implementação, cronogramas, parâmetros de avaliação;
e) Detalhamento de modelos e projetos, diretrizes e estratégias; identificação das fontes de recurPolíticas
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sos; orçamento; mobilização dos meios disponíveis e a providenciar; mapeamento de possíveis
parcerias, para a implementação;
f) Na execução, publicização, mobilização e definição de papéis dos atores, suas responsabilidades
e atribuições, acionamento dos instrumentos e meios de articulação;
g) Na avaliação, acompanhamento do processo e resultados conforme indicadores; redefinição
das ações e projetos.
5. A Participação da Sociedade Civil
Para a maioria dos analistas, só há mudanças no conteúdo e na metodologia das políticas públicas
com mudanças nas elites políticas, na composição do poder político. É certo que mudanças mais substantivas
só podem ocorrer quando efetivamente se muda a composição do poder, mas pode-se obter
conquistas sociais através da mobilização social, da ação coletiva, sobretudo quando esta passa a ter
um conteúdo de proposição, de debate público de alternativas e não de mera crítica. Para isso, é
necessário que as proposições sejam legitimadas por um amplo consenso e que tenham uma abrangência
maior que os interesses corporativos ou setoriais.
Essa é a realidade do atual processo social em que a sociedade civil, articulada em suas organizações
representativas em espaços públicos, passa a exercer um papel político amplo de construir alternativas
nos vários campos de atuação do Estado e de oferecê-las ao debate público, coparticipando,
inclusive, na sua implementação e gestão.
Há, hoje, no país, uma série de experiências desenvolvidas por ONGs e organizações de base que
podem servir de referência para a elaboração de propostas e alternativas de políticas públicas.
Vários canais institucionais podem ser utilizados para esse debate, desde os Conselhos de Gestão,
até espaços autônomos já em funcionamento ou a serem criados em áreas específicas. Deve-se também
usar alguns mecanismos, de natureza administrativa, judicial ou parlamentar, criados a partir da Constituição
de 88, para exercer, junto ao Estado, um papel mais ativo e propositivo, inclusive de controle
e avaliação de ações negociadas.
6. Políticas Públicas Municipais
6.1 - A realidade dos municípios.
Com a Constituição de 88, os municípios adquirem a autonomia política, através da elaboração
de sua própria lei orgânica e demais leis e da escolha direta de seus governantes. Ampliam sua competência
em áreas importantes como a política urbana e transportes coletivos.
Apesar do aumento de sua capacidade financeira, a participação dos municípios na receita
tributária global não supera os 18 ou 20%. No entanto, eles assumem vários encargos e responsabilidades
das outras esferas, o que os obriga a negociar recursos nos diversos programas federais ou estaduais.
Com uma frágil base econômica, ao lado da ineficiência administrativa, os recursos próprios na
maioria dos municípios não vão além dos 5% do total da receita. Dessa forma, a autonomia de realizar
políticas próprias sem vinculação aos programas federais e estaduais é mínima.
Os prefeitos, na maioria dos municípios com base político-eleitoral nas elites proprietárias, não
assumem os riscos de uma política tributária mais realista. A política econômica neoliberal acentua os
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impactos sobre o emprego, a renda e as condições de vida nos municípios. Os municípios, até então
alheios às questões econômicas, vêem-se pressionados a realizar programas de geração de renda e
emprego. Nem assim, eles decidiram-se a qualquer iniciativa na questão agrícola ou rural, apesar de a
maioria deles terem sua sustentação econômica nesse setor.
6.2 Competências Municipais
Competências são responsabilidades e encargos atribuídos a cada esfera governamental para realizar
sua gestão. São definidas na Constituição Federal e, no caso dos municípios, detalhadas nas Leis
Orgânicas. Há competências privativas de cada esfera governamental e as comuns e concorrentes. O
município tem ampla autonomia para definir suas políticas e aplicar seus recursos, no caso das competências
privativas ou exclusivas. Elas são definidas no art. 30 da Constituição Federal:
a) legislar sobre assuntos de interesse local, expressão bastante abrangente, detalhada na Lei Orgânica.
b) instituir e arrecadar impostos sobre serviços, predial urbano, transmissão intervivos de bens imóveis,
varejo de combustíveis líquidos.
O município pode, ainda, regular matérias conforme peculiaridades locais, ou, em caso de omissão
de outra esfera, não sendo competência exclusiva, preencher a lacuna.
Nas áreas tradicionalmente objeto de políticas públicas, como assistência social, meio ambiente,
habitação, saneamento, produção agro-pecuária, abastecimento alimentar, educação, saúde, o município
tem competência comum com a União e o Estado, a ser exercida com a cooperação dessas esferas
de poder, pela transferência de recursos, ou pela cooperação técnica. Até hoje não regulamentadas, as
fronteiras entre as esferas de poder permanecem indefinidas, resultando na superposição de atividades.
Importante lembrar que o capítulo da Ordem Social da Constituição assegura, de forma clara, a participação
da comunidade e a gestão democrática.
Mesmo sem definição clara, o município possui, portanto, bastante competências.
O problema maior são os recursos. Em um processo de descentralização desordenado, muitos
encargos estão sendo transferidos sem os recursos. Estes dependem das chamadas transferências negociadas,
que consideram a posição política, o prestígio e a vinculação partidária dos prefeitos e parlamentares,
cujas alianças se pautam, em grande parte, pelos interesses eleitoreiros e clientelistas. As
receitas dos fundos de participação são distribuídas com critérios que concentram a renda tributária em
poucos municípios, os de maior desenvolvimento econômico. As parcelas transferidas diminuem com
a recessão que reduz os recursos e com as políticas de ajuste fiscal que repassam parte dos recursos
para fundos como o de Estabilização Fiscal.
A administração dos municípios fica ainda mais precária com o desmonte, nos últimos anos, de
agências técnicas federais e estaduais que lhe prestavam assistência. Na política neoliberal, a
descentralização é, principalmente, a transferência da responsabilidade da execução e custeio de políticas
para a família e a sociedade. Em paralelo, mantém-se a transferência de subvenções sociais para
entidades indicadas, com critérios político-eleitorais, por parlamentares ou outras instâncias do poder,
pulverizando recursos sem priorizar as necessidades da população.
Assim, propor, formular e participar da gestão de alternativas de políticas públicas é enorme
desafio para a sociedade civil. E só é possível tratando da distribuição e alocação dos recursos públicos
e da composição do poder público.
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6.3 - A prática da descentralização em algumas áreas: avanços e desafios
6.3.1 - Saúde
Na área da saúde, ocorreu maior a descentralização, em uma política deliberada, resultado de
um processo social dinâmico, partindo de experiências concretas, que propiciaram as diretrizes básicas
para o modelo implantado em todo o país - o SUS.
Apesar de todo o processo de participação, permanecem alguns elementos centralizadores: a
aprovação e análise técnica de programas e projetos para repasse de recursos; fixação e centralização
de fiscalização de tarifas no Ministério. A burocracia central mantém grande parcela de poder, permanecendo
a influência clientelista no repasse de recursos.
O SUS vive hoje sérios impasses. Não tem uma coordenação que garanta equidade no
atendimento a municípios tão heterogêneos. Na prática, prevalece a lógica privada: os setores privados
recebem recursos para atender setores sociais não carentes e, além disso, o sistema de remuneração dos
serviços à base de fatura permite a corrupção e o descaso com custo e qualidade de serviços. A política
de redução dos gastos leva à deterioração cada vez maior do atendimento à população carente.
Apesar de sua fragilidade, a existência de mais de 3 mil Conselhos Municipais de Saúde indica
a possibilidade de uma ação mais ofensiva e conseqüente diante da situação.
6.3.2 - Educação
Quanto à Educação, a descentralização não andou muito. Houve algum avanço, a exemplo da
gestão da merenda escolar, mesmo que sem repasse automático de recursos, transferência da rede de
escolas técnicas e algumas experiências de descentralização em municípios. Mas permanece a
centralização institucional, os recursos centralizados no Fundo Nacional de Educação (FNDE) e na
Fundação de Apoio ao Estudante (livro didático e transporte escolar) e utilizados ao sabor das
conveniências político-eleitorais e da resistência dos burocratas.
A indefinição de competências entre os poderes tem levado os municípios a atuar nos vários
níveis, embora a permanência da centralização de recursos contribua para a oferta de ensino inadequado
ou de baixa qualidade.
Os movimentos sociais precisam retomar a mobilização no setor, devido à importância estratégica
que tem a educação, inclusive para a concretização de outros direitos e para atingir um mínimo de
equidade social. É preciso garantir e efetivar as conquistas da Constituinte, sobretudo a gratuidade do
ensino, a valorização do profissional do ensino, a garantia do padrão de qualidade, gestão democrática
e vinculação de recursos. A LDB (Lei de Diretrizes e Bases) garante a instalação de Conselhos, além de
assegurar ao cidadão e entidades representativas o direito de acionar, por negligência, a autoridade que
não garantir o ensino obrigatório.
Além do aspecto propriamente educacional, merecem atenção:
a) efetivo cumprimento da vinculação constitucional de verbas;
b) redistribuição de recursos do salário-educação;
c) fixação de critérios para alocação de recursos para material escolar, alimentação e transporte;
d) maior participação dos Conselhos na gestão e formulação de políticas;
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e) efetiva implementação do Plano de Valorização do Magistério, cujos recursos devem ser controlados
por um Conselho específico.
6.3.3- Habitação e desenvolvimento urbano
A esfera federal permanece alheia à habitação e questão urbana. Há algumas iniciativas localizadas.
A Constituição Federal cria alguns instrumentos para viabilizar a definição explícita da competência
municipal:
a) obrigatoriedade do Plano Diretor para cidades com população superior a 20 mil habitantes;
b) exigência de adequada utilização e aproveitamento do solo urbano;
c) concessão do uso de terrenos;
d) usocapião urbano
A maioria desses direitos não foi ainda regulamentada. Os municípios não podem investir em
programas de maior alcance, por falta de recursos e de apoio técnico.
Nos últimos anos, os movimentos em torno da questão urbana têm se fortalecido.
6.3 4- Assistência Social
A Constituição reconhece como direito a Seguridade Social, que inclui a Assistência Social, a
Saúde e a Previdência Social, com iguais diretrizes de universalidade, equidade e gestão democrática.
A formulação de Assistência Social conseguiu superar a tradição de benemerência e caridade,
suportes do fisiologismo e de clientelismo, embora estas práticas ainda dominem. O grande salto foi
conceber a Assistência como direito de cidadania, política pública, prevendo ações de combate à
pobreza e promoção do bem estar social, articulada às outras políticas, inclusive a econômica. Na
prática, este compromisso entre o Estado e a sociedade para a criação de condições dignas de vida não
vem se efetivando e a cultura da elite que tutela o carente ainda se mantém.
O entendimento constitucional é definido na LOAS - Lei Orgânica de Assistência Social,
envolvendo ações destinadas à família, maternidade, infância, adolescência, velhice, portadores de
deficiências, inserção no mercado de trabalho. Seus princípios são da universalização, respeito à cidadania,
igualdade de acesso aos serviços, transparência, descentralização, participação de organizações da
sociedade civil na formulação das políticas e no controle das ações e a primazia da responsabilidade do
Estado na condução das políticas.
Tudo isso esbarra na precariedade e indefinição de recursos. Os municípios recebem a
responsabilidade pelas ações, mas dependem de negociações para liberação de recursos, apesar da
previsão de Fundos especiais. Os recursos previstos são do orçamento da seguridade social, já muito
comprometido com saúde e previdência, ambas deficitárias.
6.3.5 - Previdência Social
A Previdência é uma política universal: estende-se a todos, indistintamente, desde que seus
contribuintes.
O governo tenta resolver a questão do déficit da Previdência, resultado de sonegação e fraudes,
com o aumento do tempo de contribuição e revisão de aposentadorias.
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Na área rural, há dois problemas fundamentais:
a) inexistência de uma regulamentação da forma de contribuição;
b) crescente burocratização do processo de comprovação de atividade rural para fins de aposentadoria.
O trabalhador excluído do seu direito de aposentadoria, amplia a necessidade da assistência social,
já caótica.
6.6.6 Política Agrícola
A lei de política agrícola (8.171 de 17.01.91), do ponto de vista formal, define os princípios
fundamentais, objetivos e competências institucionais, prevê recursos, estabelece ações e instrumentos.
A lei enfatiza a questão econômica (produtividade, incremento à produção, regularidade de
abastecimento), enquanto a Constituição tem por referência a função social da propriedade. Equiparar
estas duas dimensões, em nossa estrutura agrária, significa uma opção pelo produtivismo e pela
tecnificação, independente de seus impactos sociais e ambientais.
A lei descentraliza a execução dos serviços de apoio ao setor rural, mas centraliza a elaboração
da política de desenvolvimento rural, prevendo ações de abrangência ampla, como planejamento, crédito,
mecanização ou infra-estrutura. Apesar da existência de um Conselho Nacional, as ações são da
responsabilidade do Ministério, com diminuta interferência do Conselho. Quanto aos recursos, prevêse
um Fundo Nacional de Desenvolvimento Rural, sem nenhuma determinação de repasse a municípios
ou controle do Conselho.
A agenda da questão agrícola e agrária, impõe, alem da reivindicação pela posse da terra, as questões
de habitação, transporte e alimentação. Torna-se urgente, então, diante das especificidades locais e
regionais, uma política agrícola de base municipal, que se desenharia a partir de alguns eixos:
a) apoio à reforma agrária - dotar os assentamentos de infra-estrutura social e produtiva, mediar o
escoamento da produção;
b) desenvolvimento da agricultura familiar;
c) alimentação e abastecimento;
d) meio ambiente;
e) condições de melhoria de condições de vida da população rural;
f) adequação do currículo escolar.
Uma importante conquista foi o PRONAF ( Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar), que possibilita:
· maior democratização do crédito rural para parte dos agricultores familiares;
· recursos para infra-estrutura no município;
· capacitação de técnicos e agricultores familiares;
· recursos para assistência técnica e extensão rural de infra-estrutura.
6.3.4 Reforma Agrária
Apesar dos avanços, fruto da luta do trabalhador rural, persistem obstáculos burocráticos,
jurídicos, econômicos e políticos, inclusive constitucionais, à efetivação da reforma agrária.
A Lei Agrária regulamentou dispositivos constitucionais. As pequenas e médias propriedades
estão excluídas de desapropriação para esse fim, mas o trabalho escravo, ainda um realidade, não é
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punido com confisco de terra. A função social da propriedade é definida muito mais em termos
econômicos - produtividade e eficiência, do que em termos sociais e ambientais, tratados de maneira
genérica.
A questão do crédito fundiário para a agricultura familiar levou o Governo a lançar o BANCO DA
TERRA, que apresenta sérios problemas, como:
· A proposta de substituir as desapropriações para reforma agrária pela compra;
· O alto custo do financiamento;
· A ausência da participação da sociedade na elaboração e gestão.
6.4. Desafio: uma política de geração de emprego e ocupações produtivas
Na construção de um projeto de desenvolvimento local integrado, merecem atenção especial:
· Formação profissional;
· Existência de trabalho escravo;
· Existência do trabalho infantil;
· Informalidade das relações trabalhistas ( direitos trabalhistas assegurados);
· O analfabetismo;
· Discriminação da mulher no mercado de trabalho;
· Ausência de novas oportunidade de trabalho.

domingo 27 fevereiro 2011 12:06


POLÍTICAS PÚBLICAS E EDUCAÇÃO NA CONSTRUÇÃO DE UMA CIDADANIA PARTICIPATIVA

POLÍTICAS PÚBLICAS E EDUCAÇÃO NA
CONSTRUÇÃO DE UMA CIDADANIA PARTICIPATIVA
NO CONTEXTO DO DEBATE SOBRE CIÊNCIA E
TECNOLOGIA1
Alvori Ahlert
Centro de Ciências Humanas, Educação e Letras
UNIOESTE, Toledo - Paraná
"... a escola pública pode e deve voltar a exercer um papel central no
nosso sistema educacional, desde que se faça uma avaliação correta
dos seus problemas, um planejamento lúcido das prioridades e uma
operacionalização adequada e corajosa das soluções que se fizerem
necessárias."
(Jaime Pinsky, 1999, p. 112)
Resumo: Este artigo objetiva analisar os ataques privatistas
sofridos pela educação no contexto das políticas públicas
hegemonizadas pelo neoliberalismo durante as décadas de 80 e
90. Pergunta pelas possibilidades de contribuição da educação
como política pública na construção de uma cidadania participativa
e democrática, sustentada em princípios de justiça e igualdade de
direitos como uma educação pública, gratuita e universal de
qualidade e um acesso para todos aos acúmulos científicos e
tecnológicos.
1 Texto base para a conferência sobre o tema proferida em 18 de setembro de 2003,
no I Seminário Regional de Ciência e Tecnologia, realizado em Toledo/PR, promovido
pela Secretaria de Estado de Educação do Paraná - Núcleo Regional de Educação
de Toledo.
GUAIRACÁ Guarapuava, Paraná no 20 p. 47-70 2004
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Palavras-chave: políticas públicas; educação; cidadania;
tecnologia
Abstract: This article aims at analyzing the criticism made from
the private sectors to education in the context of the public policies
controlled by the neoberalism during the 80 and 90 decades. It
discusses the possibilities of education to contribute as a public
policy, first, in the construction of a participative and democratic
citizenship, supported by principles of justice and equality of rights
for a public, free and universal education of quality, and second,
as a form of access to people to the scientific and technological
advances.
Key words: public policies; education; citizenship; technology
1. INTRODUÇÃO
As políticas públicas são as ações empreendidas pelo Estado
para efetivar as prescrições constitucionais sobre as necessidades da
sociedade em termos de distribuição e redistribuição das riquezas, dos
bens e serviços sociais no âmbito federal, estadual e municipal. São políticas
de economia, educação, saúde, meio ambiente, ciência e tecnologia,
trabalho, etc. Para Cunha e Cunha, "As políticas públicas têm sido criadas
como resposta do Estado às demandas que emergem da sociedade e do
seu próprio interior, sendo a expressão do compromisso público de atuação
numa determinada área a longo prazo" (CUNHA & CUNHA, 2002, p.
12). Sua construção obedece a um conjunto de prioridades, princípios,
objetivos, normas e diretrizes bem definidos.
Entretanto, numa sociedade de conflitos e interesses de classe,
elas são o resultado do jogo de poder determinado por leis, normas,
métodos e conteúdos que são produzidas pela interação de agentes de
pressão que disputam o Estado. Estes agentes são os políticos, os partidos
políticos, os empresários, os sindicatos, as organizações sociais e civis.
No Brasil, estas políticas públicas hegemonizadas pelas elites
levaram historicamente para a exclusão social, pois sempre impuseram,
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em cada período com matizes próprias, as regras do jogo. Da década de
30 até a década de 70 foi hegemônica a linha de um Estado nacional forte,
comprometido com um sistema econômico nacional. Abortado o projeto
nacionalista que se articulava ao redor do Presidente João Goulart, as
elites deram um golpe de classe utilizando para isso o braço armado, sob
uma aparência de um golpe militar. Assim, mergulharam o Brasil na lógica
do capitalismo transnacionalizado, altamente excludente.
A partir da década de 70, com a inovação tecnológica
(informatização e comunicação), tomou corpo na América Latina um
Estado liberal que transformou os sistemas tradicionais de produção e
que pregou e prega a diminuição do Estado o que, segundo sua doutrina,
levaria para uma distribuição do bem estar social através das relações
capitalistas do mercado, de salários, de consumo.
Entretanto, as análises sócioeconômicas davam conta que, em
1998, na América Latina, o número de indigentes cresceu de 63,7 milhões
em 87 para 78,2 milhões, perfazendo 15,6% da população do continente.
No Brasil, segundo dados recentes do IBGE, mais de 50 milhões de
pessoas viviam abaixo da linha de pobreza. O relatório do Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) de 1998 atestava que a
posição do Brasil no índice que mede a pobreza havia caído e a distribuição
de renda entre a população havia piorado. Enquanto 20% mais pobres
ficavam com 2,5% da renda do país, os 20% mais ricos detinham 63,8%.
Uma pesquisa do jornalista Aloysio Biondi (1999) apontou para o
empobrecimento do Brasil através das privatizações, afirmando que as
informações publicadas entre 1994 e 1999 sobre o processo de
privatização brasileiro mostram que o governo desembolsou R$ 87 bilhões
e recebeu R$ 85 bilhões, deixando um saldo negativo de R$ 2 bilhões no
período. Porém, o próprio jornalista afirmava que, provavelmente, o
governo tenha gasto R$ 200 bilhões.
Enquanto isso, além dos milhões de analfabetos absolutos, mais
de 40 milhões de brasileiros continuam analfabetos funcionais, pois não
sabem mais do que desenhar o próprio nome o que, numa sociedade
tecnológica, não passa de analfabetismo. É um processo de exclusão que
resulta numa expulsão através do trabalho (desemprego, subemprego,
etc.), social (fragmentação das relações humanas), cultural (negação da
50
alteridade), humana (proscrição - animalização), política (privatização do
jogo político, legislações excludentes).
Neste contexto, a educação sofreu grande influência nas últimas
décadas, incorporando o ideário neoliberal nas políticas educacionais
empreendidas pelos Estados orientados por estas concepções.
2. AS REFORMAS EDUCACIONAIS NO BOJO DOS
PROGRAMAS NEOLIBERAIS
A grande depressão na década de 30 atingiu duramente o sistema
capitalista.2 Na década de 60 e início dos anos 70, após um breve período
de reação e crescimento, o sistema voltou a sentir um processo depressivo
na economia. Uma das características gerais dessa depressão foi a queda
significativa da taxa de crescimento, de renda nacional e de produção.
Isto trouxe uma grande onda de desemprego. Era, portanto, o momento
de se experimentar novas formas de organização do trabalho, da produção
e do gerenciamento de negócios, e um novo modelo de Estado dentro do
sistema capitalista mundial.
Surge agora o neoliberalismo antiestatal que corresponde a esta
nova visão do sistema mundial. A ideologia imperial das décadas
anteriores era mais a de um capitalismo intervencionista, que
sustenta toda uma política reformista do Estado burguês. A Aliança
para o Progresso é uma das expressões desta orientação política
geral. É no final dos anos 60, e especialmente durante os anos 70,
que muda profundamente esta orientação. Aparece então um
ceticismo profundo em relação ao intervencionismo capitalista e
surge a impressão de que o reformismo do Estado burguês tende
a subverter o próprio caráter burguês da sociedade. O próprio
2 De forma sucinta, Vieira lembra esta trajetória das políticas públicas em cada
contexto das fases do capitalismo. "Embora a produção agrícola norte-americana
se mantenha na mesma situação, a produção industrial tomba, passando do índice
100 em 1929 ao índice 55 em 1932. Nos Estados Unidos existem 14 milhões de
desempregados em 1933, incluindo numerosos funcionários graduados. Os salários
caem de 0,55 de dólar a hora para 0,44, enquanto a renda nacional desce de 87 para
41 bilhões de dólares neste período". (VIEIRA, s.d., p. 84).
51
reformismo burguês parece ter uma lógica que acabará destruindo
a sociedade burguesa. (HINKELAMMERT, 1989, p. 100-101).
As idéias neoliberais no campo acadêmico tiveram sua origem
com Friedrich Hayek, que em 1944 lançou um livro intitulado O Caminho
da Servidão. Hayek analisou o modelo de Estado soviético e o modelo
de Estado nazista e concluiu que nas sociedades onde o Estado avançasse
cada vez mais sobre o controle do sistema, necessariamente viria a ter
início uma sociedade servil. Sob esta ótica analisou todo o modelo social,
político e educacional. Friedrich Hayek e Milton Friedmann atacam o
gigantismo do Estado e propõem sua redução ao máximo para dar toda a
liberdade ao mercado. O livre mercado deve auto-regular-se, com leis
próprias dentro da oferta e procura dos grandes mercados consumidores.
Segundo eles, é preciso minimizar o Estado.
A longa história de lutas de classe dentro destas sociedades,
lutas armadas ou institucionais, obrigaram o sistema capitalista, nos países
desenvolvidos, a criar um Estado de Bem Estar Social com um conjunto
de políticas públicas nas áreas de educação, saúde, e em setores
estratégicos para o Estado (Empresas Estatais de transportes, energia e
comunicações).
São estas políticas públicas de um Estado forte, intervencionista,
que Hayek passa a criticar. Juntamente com Milton Friedmann, eles
constituem uma sociedade de intelectuais para pensar as novas concepções
filosóficas com o objetivo de salvar o sistema capitalista do seu próprio
declínio. Também Karl Popper faz parte desta linha de pensamento. Mas
estas idéias permaneciam bastante restritas até que se constituiu a Comissão
Trilateral no período da administração Carter nos Estados Unidos.
Essa Comissão Trilateral foi fundada no ano de 1973 por David
Rockfeller, presidente do Chase Manhattan Bank. Seu ideólogo
principal é Zbigniew Brzezinski. Consta de três ramos, ou seja, de
um ramo norte-americano, um ramo europeu e um ramo japonês.
Seus membros são recrutados principalmente entre chefes ou altos
executivos de grandes empresas. Ao lado deles encontram-se
representantes parlamentares, intelectuais, jornalistas, editores,
sindicalistas etc. (HINKELAMMERT, 1983, p. 122).
52
A Trilateral trabalha com um conceito particular de
interdependência. Esta proposta está baseada nas novas tecnologias em
constante formação e visa organizar uma nova divisão internacional do
trabalho. No século XIX a divisão do trabalho criou centros de produção
nos próprios Estados. Esta produção compete com a produção de outros
Estados. Mas com o aparecimento de novas tecnologias criou-se uma
interdependência entre os centros produtivos do mundo. Por isso
necessitou-se de uma reorganização internacional do comércio, da
produção, da política e das relações culturais e sociais. Para Brzezinski,
O Estado-Nação, enquanto unidade fundamental da vida
organizada do homem, deixou de ser a principal força criativa: os
bancos internacionais e as corporações multinacionais agem e
planejam em termos que leva muita vantagem sobre os conceitos
políticos do Estado-Nação. (HINKELAMMERT, 1983, p. 125).
Começava aqui a substituição das regras do jogo do Estado
capitalista pelas regras do jogo das grandes corporações internacionais.
Mas o Estado-Nação não desapareceria totalmente nesta fase de transição.
Ele continuaria a ter uma presença forte, não mais através da tradicional
política de desenvolvimento, mas pelo aumento de sua função repressora.
Para Schilling, os homens da Trilateral "...confessavam descaradamente
que, para manter o bem-estar do mundo rico, era necessário liquidar com
todo o sistema de sustentação dos estados Nacionais periféricos,
eliminando as defesas que os diferenciavam das colônias tradicionais."
(SCHILLING, 1995, p.8).
Esta nova visão do capitalismo mundial abriu caminho para as
idéias de Hayek e Friedmann. A primeira região do mundo onde foram
testadas estas teorias foi a América Latina. Em 1973, Pinochet deu início
a este programa no Chile através de sangrenta ditadura, deixando um
rastro de 10 mil mortos entre os que se opuseram ao regime. Seguiu-se o
mesmo programa na Argentina, onde 30 mil pessoas opositoras ao sistema
perderam sua vida. As indústrias nacionais foram liquidadas, o que acabou
com a economia local.
Estava, enfim, aberta a estrada para efetivar a implantação das
teorias genuinamente neoliberais. A primeira grande experiência foi realizada
53
na Inglaterra, onde Margaret Tatcher incluiu em seu programa conservador
a receita dos neoliberais. Seu programa de governo é essencialmente
privatista, acabando com a economia estatal e liquidando com os direitos
sociais forjados na luta dos trabalhadores ao longo de um século. O mesmo
programa foi seguido pelo governo Reagan em 1980 nos Estados Unidos,
na Alemanha em 1982 com Helmuth Kohl, na Dinamarca em 1983 com
Schlutter. Hoje, a grande maioria dos países ocidental adota o programa
neoliberal. No Brasil ele foi introduzido pelo governo de Fernando Collor
de Melo e teve importante destaque com os programas de privatização
nos oito anos do governo de Fernando Henrique Cardoso.
As características principais desta fase do capitalismo estão
centradas na globalização da economia, no fim das fronteiras econômicas,
no desmonte do Estado, na destruição dos direitos sociais, como saúde,
educação, habitação, transporte, comunicação, estabilidade de emprego,
aposentadoria digna, destruição das economias micro-regionais, etc. Essa
globalização competitiva cria um jogo de poder onde as mega-empresas
transnacionais, ao invés de levarem ao desenvolvimento povos e nações,
apenas buscam maximizar os seus lucros através da tecnologia e de
engenharias altamente racionalizadas. Sua política investe contra o
autodesenvolvimento dos povos.
Afeta comunidades e nações de ambos os hemisférios. Um clima
de incerteza e instabilidade se avoluma no próprio mundo rico. Os
avanços tecnológicos e organizativos da produção, a maré sempre
mais abundante de produtos de consumo, e sobretudo a hipertrofia
da atividade financeira especulativa resultante da desregulação e
do progresso telemático, têm sido acompanhados de crise
financeira e fiscal dos estados, do crescimento econômico sem
aumento da oferta de emprego e de deterioração ambiental. Isto
lança no desespero um número crescente de famílias trabalhadoras
e nutre um crescente abismo social nos países ricos. Enfraquece
as organizações dos trabalhadores e alimenta sentimentos
xenófobos e racistas contra os imigrantes vindos dos países pobres.
(ARRUDA, 1995, p. 6).
Estas políticas públicas globalizadas pelo neoliberalismo levaram
grandes contingentes humanos a uma brutal exclusão social. Conforme
54
Escorel, esta exclusão ocorre através de dois eixos principais: o mundo
do trabalho e o mundo das relações sociais, e em âmbito político (cidadania)
e cultural. Escorel define como exclusão social aquelas "situações e
condições nas quais há um processo social ativo de discriminação,
estigmatização e expulsão de um conjunto de âmbitos sociais não
determinado por decisões individuais" (ESCOREL, 1995, p. 6). O
Desenvolvimento Humano - DH de meados da década de 90 testifica os
resultados mais agudos destas políticas de concentração de renda e poder.
Segundo dados da ONU, que fazem parte do Relatório Sobre o
Desenvolvimento Humano da Organização das Nações Unidas (ONU),
coletados em 101 países em desenvolvimento, 21% destas populações
estão abaixo da linha de pobreza e 37% sofrem privação de capacidade,
isto é, pessoas que não possuem instrução, condições de saúde e
alimentação adequada, submetidas a níveis degradantes de qualidade de
vida. São cerca de 1,6 bilhão de miseráveis entre estas populações. (Cf.
ONU, 1996, p. 41).
Mas o neoliberalismo não se refere somente a questões
econômicas, comércio internacional e proteção aos blocos econômicos.
Ele é um programa global e filosófico que atenta para todas as esferas da
vida humana. Uma de suas áreas estratégicas, e que nos interessa aqui, é
a educação.
Para Azevedo, a política educacional apregoada pelos neoliberais
exige novas regras para a educação.
Postula-se que os poderes públicos devem transferir ou dividir
suas responsabilidades administrativas com o setor privado, um
meio de estimular a competição e o aquecimento do mercado,
mantendo-se o padrão de qualidade na oferta dos serviços.
(AZEVEDO, 2001, p. 15).
A educação passou a significar um papel estratégico para o
projeto neoliberal. Os governos liberais passaram a intervir no sistema
educacional consorciados com as empresas privadas. Buscou-se fazer
isto de duas formas: direciona-se a formação para atender aos objetivos
da produção capitalista, preparando pessoas para o local de trabalho,
com uma visão meramente tecnológica, e, por outro lado, usa-se também
55
a educação como meio para a difusão do liberalismo como a única forma
de organização social por meio da livre iniciativa e do livre mercado.
A concepção neoliberal no contexto das políticas públicas passou
a forçar melhores desempenhos educacionais básicos nos países em
desenvolvimento para dar condições para a globalização. Organismos
internacionais, como o Banco Internacional de Reconstrução e
Desenvolvimento - BIRD, deram prioridade ao financiamento da Educação
Básica.
O BIRD no Brasil, concedeu empréstimos para a educação escolar,
associado a outros Organismos, a partir de 1971. Dos cinco projetos
aprovados de 1971 a 1990, dois foram especificamente para a
Educação Básica, compreendida sempre pelo Banco como
educação do primeiro ciclo do ensino fundamental ou o ciclo como
um todo. E nos anos 90, os seis projetos em andamento foram
direcionados para a Educação Básica. (NOGUEIRA, 1999, p.
164).
Estes projetos e reformas na educação começaram a assimilar e
incluir o discurso neoliberal, que atacava o gigantismo do Estado e sua
incompetência geral e total em conduzir a produção e a sociedade. Tudo
o que é estatal não presta e o Estado é o culpado pelas péssimas estradas,
pelo péssimo atendimento à saúde, pela falta de produção. Por isso ele
deve deixar tudo isso nas mãos da iniciativa privada. Só os empresários é
que sabem em verdade o que é bom e importante para o povo. Daí a
necessidade de uma reforma total na educação, porque a educação no
país é péssima, a reprovação é alta, as escolas não sabem formar pessoas
para o mercado. Tudo isso é culpa do Estado, que é incompetente em
preparar a população para o trabalho e para a capacidade de
desenvolvimento pessoal e crescer no sentido de enriquecimento. Na ótica
liberal o fracasso da escola pública nada tem a ver com o desemprego, o
subemprego dos pais, contra o salário de fome. Por isso é preciso reformar
3 Sintomático para isso é a literatura liberal. A Revista Exame, da Editora Abril, de
setembro de 1997, dedica sua capa e metade da edição à educação. Em longos
artigos economistas e administradores dão receitas para solucionar o problema da
educação.
56
a educação e chamar para isso quem de fato entende, os empresários e
os administradores.3 Eles é que devem produzir a formação das pessoas
para o mercado de trabalho. No Brasil esta concepção tomou forma na
retórica sobre a qualidade total introduzida pela Confederação Nacional
da Indústria (CNI) e pelo Instituto Eovaldo Lodi (IEL), ligado a CNI.
A CNI dispõe de um instituto - IEL - especificamente encarregado
de analisar as tendências e as necessidades do setor no plano da
educação e formação técnico-profissional. Trata-se de um instituto
criado em 1969 com o objetivo precípuo de funcionar como uma
espécie de embaixador para sensibilizar e envolver as universidades
públicas e privadas na defesa das necessidades da indústria
nacional. Só no ano de 1992 o IEL elaborou o projeto Pedagogia
da Qualidade, com o apoio da CNI, SENAI e SESI, coordenou o
Encontro Nacional Indústria-Universidade sobre a Pedagogia da
Qualidade (23 e24 de março de 1992), realizou mais 16 encontros
estaduais sobre educação para a qualidade: e 15 cursos sobre
qualidade total (Relatório do IEL de 1992). (FRIGOTTO, 1995b,
p. 48).
Por isso é preciso privatizar, pois, como diz Tomaz Tadeu da
Silva (1995, p. 19) em sua crítica a esta teoria,
Tudo se reduz, nessa solução, a uma questão de melhor gestão e
administração e de reforma de métodos de ensino e conteúdos
curriculares inadequados. Para problemas técnicos, soluções
técnicas, ou melhor, soluções políticas tecnificadas (tal como a
privatização, por exemplo). (SILVA, 1995, p. 19).
Tudo é mercantilizado. A vida é mercantilizada e como produto
é padronizada. Não há nenhum respeito para com as diferenças regionais,
a cultura, o saber local. Tudo cabe numa pesquisa e a partir daí se resolvem
todos os problemas da educação. Instiga-se a sociedade a exigir qualidade
em educação. Os professores são culpados pela sua ausência, mas sua
remuneração é miserável. Privatizando, transforma-se a educação em
produto comercializável em qualquer esquina, ou, como diz Michael Apple,
57
A escola virou supermercado. Porque as elites dominantes do
mundo têm tratado a educação como tal. Quem tem dinheiro entra
e compra. Quem não tem fica do lado de fora, olhando o grupo
privilegiado aproveitar o que comprou. (ENTREVISTA com
Michael Apple, 1996, p. 40).
O processo privatista é um programa sincronizado que perpassa
todos os instrumentos que compõem a força ideológica do neoliberalismo.
O planejamento prevê a necessidade de reestruturar as condições
produtivas, o que demanda uma mão de obra mais qualificada. Daí que os
projetos de financiamento externo para a educação voltam-se todos para
a Educação Básica (Cf. NOGUEIRA, 1999, p. 143-166). E no melhor
estilo positivista, parte-se para quadros comparativos como os
apresentados periodicamente nas revistas da Editora Abril, a principal
divulgadora do ideário neoliberal. Na já citada edição da revista Exame,
Nely Caixeta, ovacionando o crescimento econômico de países asiáticos,
como Cingapura e Coréia do Sul, assevera que,
Enquanto países como o Brasil e a Índia deram ênfase ao ensino
universitário, a Coréia e seus vizinhos preferiram centrar a atenção
no ensino fundamental, que é compulsório, mas gratuito só até a
quinta série. A partir daí, as famílias arcam com 40% dos custos
para manter seus filhos nas escolas até o final da 8a série. Hoje,
apenas 10% dos recursos destinados à educação ficam com as
universidades. O restante é canalizado para o ensino básico. Aí
está a medida que deveria ser copiada integralmente pelos
brasileiros. (CAIXETA, 1997, p. 14).
Na mesma direção bate o então diretor do Banco da Bahia e
professor de economia da Fundação Getúlio Vargas, Sérgio Ribeiro da
Costa Werlang. Defendendo a política de privatização do Ensino Superior,
afirma que
Os recursos públicos que fossem poupados com essa política
deveriam ser direcionados para os níveis mais básicos de ensino
- especialmente o primário 1 e o secundário. O investimento no
58
primário 1 é, de longe, o mais importante. (WERLANG, 1997, p.
34).
A mesma cantilena é retomada constantemente pela revista Veja,
como a edição de 27 de agosto de 2003, onde Mônica Weinberg (2003,
p. 104-107) desafia o Brasil repetir a experiência da Coréia do Sul em
educação.
Estas posições orquestradas objetivam preparar o caminho para
as grandes transformações que os Estados Unidos, com o apoio do Japão,
Nova Zelândia e Austrália, estão propondo para o campo educacional,
ou seja, transformar a educação, historicamente entendida como um
direito, em serviço, entenda-se negócio, dentro das normas da Organização
Mundial do Comércio - OMC. "A idéia é que os serviços de ensino
sejam comercializados livremente, facilitando operações como a atuação
de grupos educacionais estrangeiros e a aprovação de cursos a distância"
(OMC, 2003, p. 1). A principal área de interesse é o ensino superior.
Segundo Leandro Rodrigues,
A intenção é de que ensino superior entre na roda do comércio
mundial como um produto qualquer, riscando o principal do texto
da Declaração Mundial sobre a Educação Superior no Século
XXI, aprovada durante a Conferência Mundial de Ensino Superior,
em 1998, que diz que a educação superior é um serviço público.
(RODRIGUES, 2003, p. 15).
Esta ofensiva neoliberal da OMC contra a educação pública foi
a principal preocupação no 2o Fórum Mundial de Educação, realizado
em Porto Alegre, em janeiro de 2003. A seguir reproduzimos partes das
entrevistas concedidas pelos principais conferencista do Fórum:
As estratégias da Organização Mundial do Comércio, ao contrário
do que reza a cartilha do discurso único da globalização que se
apresenta como abertura de fronteiras, constitui-se num poderoso
organismo de mundialização do grande capital para impor ao mundo
os seus produtos. Mediante o monopólio de patentes em mãos de
um reduzidíssimo número de países e, sobretudo, mega
organizações mundiais, instauram uma nova fase de dependência
59
e de colonização. Este é o objetivo fundamental da ALCA: Abrir
o mercado especialmente para os negócios das grandes empresas
americanas. (ENTREVISTA com Gaudêncio Frigotto).
O deslocamento de uma definição de educação como um ‘direito'
para a sua conceptualização enquanto ‘serviço' tem visado, em
vários países, fragilizar e reduzir os direitos sociais e de cidadania,
retirando do Estado o papel central de garantia do direito à
educação, diminuindo ou suspendendo as suas obrigações em
termos de provisão e financiamento da educação pública e, por
essa via, abrindo caminhos para medidas de liberalização e
privatização. (ENTREVISTA com Licínio Lima).
No entanto, esta avalanche privatista não pode paralisar a
sociedade, sobretudo os educadores. É necessário reunir forças em toda
a sociedade para fazer frente a esta ameaça mais ou menos próxima.
Significa, sob a experiência de um governo democrático e popular, ampliar
e aprofundar os debates para construir proposições a partir das experiências
acumuladas pelos inúmeros fóruns sobre educação realizados nacional,
estadual e municipalmente em todo o país que definam políticas públicas
em educação que garantam uma escola e uma universidade, democráticas,
cidadãs, públicas e universais de qualidade. Fundamentalmente, isso passa
pela radicalização da democracia participativa. E a educação deve ser
seu ensaio e experiência fundante.
3. A CIDADANIA PARTICIPATIVA COMO CAMINHO PARA A
CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS
A cidadania é hoje um termo popularizado. As três últimas
décadas permitiram o crescimento do debate das grandes questões sociais
voltadas para a construção de mais cidadania. Entretanto,
proporcionalmente à velocidade com que se popularizou, o termo cidadania
tornou-se refém do discurso das elites, que têm mantido o poder com
toda a astúcia que lhes é própria. Elas incorporaram o termo aos seus
discursos de promessa para enganar o povo e o manter sob o domínio de
seus interesses. O melhor viés que seus teóricos encontraram para
"camuflar" seus interesses foi através da educação, transformando-a na
terapia para a cura dos males da exclusão.
60
Por outro lado, a cidadania é uma das grandes questões da
educação, mas esta concepção traz justamente o perigo de uma abstração
deste conceito (Cf. FERREIRA, 1993, p. 6). Daí a necessidade de construir
uma definição para um consenso mínimo sobre seu significado no contexto
educacional, para que esse conceito permita significar os valores e
objetivos necessários para a sua vivência.
As raízes da cidadania estão na sociedade grega, mais
especificamente na cidade grega.4 Cidadania significava viver e participar
da vida da cidade; viver e participar da associação de pequenos núcleos
de vida: a família, a fratria, a tribo. Na sociedade grega a democracia era
direta, não havia representantes do povo, cada cidadão tinha acesso às
assembléias onde podia argumentar suas posições. Mas, o conceito de
cidadania ampliou-se para além da questão de viver a cidade. O cidadão
passou a se ligar ao Estado; com essa ligação ampliaram-se os direitos e
os deveres para o cidadão. Foram os romanos que deram uma definição,
um significado jurídico ao termo. Moura Ramos, citado por Libâneo, afirma
que,
A cidadania (o status civitatis dos romanos) é o vínculo jurídicopolítico
que, traduzindo a pertença de um indivíduo ao Estado, o
constitui perante este num particular conjunto de direitos e
obrigações [...] A cidadania exprime assim um vínculo de caráter
jurídico entre um indivíduo e uma entidade política: o Estado.
(RAMOS, apud LIBÂNEO, 1995, p. 18).
A modernidade, inaugurando a nova sociedade da democracia
burguesa, vinculou a cidadania com os direitos de liberdade, de
pensamento, de religião, de comércio, de produção, de propriedade
privada. Individualizando o indivíduo, alienando-o dos outros pares, a
burguesia pôde limitar o alcance da cidadania. Marx, nos seus
4 Aqui é importante observar que quando falamos de cidadania grega estão citados
apenas os cidadãos. Entre eles havia democracia. Porém, a sociedade não é protótipo
de cidadania, pois "Vale lembrar que Atenas, nos tempos de seu maior
desenvolvimento, possuía noventa mil cidadãos livres, entre homens, mulheres e
crianças; enquanto isso, o número de escravos para ambos os sexos alcançava a
soma de 365 mil pessoas". (AHLERT, 2003, p. 39).
61
Manuscritos econômico-filosóficos, tratando da Questão Judaica, mostra
que a Declaração dos Direitos do Homem, de 1793, reduz a questão da
cidadania a questões políticas. "O assunto torna-se ainda mais
incompreensível ao observarmos que os libertadores políticos reduzem a
cidadania, a comunidade política, a simples meio para preservar os
chamados direitos do homem." (MARX, 1989, p. 58).
Leia-se, portanto, direitos do homem burguês. Para o autor, o
homem egoísta da sociedade civil burguesa é o homem natural. A revolução
política, a mera defesa da questão política apenas dissolve a sociedade
civil sem revolucionar o mundo das necessidades, do trabalho, dos
interesses privados. Para o liberalismo e o neoliberalismo, a cidadania
está centrada no princípio individualista onde cada qual cuida dos próprios
interesses.
Já para a crítica marxista, a cidadania requer a responsabilidade
de uns pelos outros. Comparato, no prefácio do livro de Pinsky, caracteriza
a diferença entre a perspectiva capitalista e a socialista.
Para o socialismo, muito ao contrário, constitui rematado absurdo
imaginar que a harmonia social pode resultar de uma concorrência
de egoísmos. Sem o respeito ao princípio de solidariedade (solidum,
em latim, significa a totalidade), isto é, sem que cada cidadão seja,
efetivamente, responsável pelo bem-estar de todos, jamais se
chegará a construir uma sociedade livre e igualitária.
(COMPARATO, 1999, p. 12).
As idéias acima expostas evidenciam que a cidadania não se dá
por decreto. A cidadania não pode ser visualizada como algo dado, pois
seus pressupostos são a história e a filosofia. Ela se permite ver, notar,
conceituar, quando é vivida, exercida pelo cidadão (Cf. FERREIRA, 1993,
p. 19). Cidadania implica uma luta ferrenha dos seres humanos para serem
mais seres humanos; significa a luta pela busca da liberdade, da construção
diária da liberdade no encontro com o outro, no embate pelos espaços
que permitam a vivência plena da dignidade humana. A cidadania compõese
de um conjunto de direitos fundamentais para a existência plena da
vida humana: direitos civis, que significam o domínio sobre o próprio corpo,
a livre locomoção, a segurança; direitos sociais que garantam atendimento
62
às necessidades humanas básicas, como: alimentação, habitação, saúde,
educação, trabalho e salário dignos; direitos políticos para que a pessoa
possa deliberar sobre sua própria vida, expressar-se com liberdade no
campo da cultura, da religião, da política, da sexualidade e, participar
livremente de sindicatos, partidos, associações, movimentos sociais,
conselhos populares, etc (Cf. MANZINI-COVRE, 1998, p. 11-15).
Braga, discutindo a qualidade de vida urbana e cidadania, resume bem
um conceito atual de cidadania necessária.
O sociólogo britânico T. H. Marshall, em seu conhecido ensaio
‘Classe Social e Cidadania', definiu a cidadania como um conjunto
de direitos que podem ser agrupados em três elementos: o civil, o
político e o social, os quais não surgiram simultaneamente, mas
sucessivamente, desde o século XVIII, até o século XX.
O elemento civil é composto daqueles direitos relativos à liberdade
individual: o direito de ir e vir, a liberdade de imprensa e pensamento,
o discutido direito à propriedade, em suma, o direito à justiça (que
deve ser igual para todos). O elemento político compreende o direito
de exercer o poder político, seja indiretamente como eleitor. O
elemento social compreende tanto o direito a um padrão mínimo de
bem-estar econômico e segurança, quanto o direito de acesso aos
bens culturais e à chamada ‘vida civilizada', ou seja, é o direito não
só ao bem estar material, mas ao cultural. (BRAGA, 2002, p. 2).
Na mesma medida, a cidadania exige o exercício de deveres
para que os próprios direitos se efetivem. Isto significa que cada indivíduo
deve fomentar a busca e a construção coletiva dos direitos; o exercício da
responsabilidade com a coletividade; o cumprimento de regras e de normas
de convivência, produção, gestão e consumo estabelecidos pela
coletividade; a busca efetiva de participação na política para controlar
seus governos eleitos dentro de princípios democráticos.
Teixeira e Vale dão uma definição de cidadania que não permite
uma abstração teórica (2000, p. 24-27). Entendem que a cidadania não
pode estar desvinculada das reais condições sociais, políticas e econômicas
que constituem a sociedade. Para uma cidadania efetiva, reúnem-se
algumas categorias indispensáveis para o exercício da cidadania que
63
implicam, em primeiro lugar, a participação organizada para que as pessoas
não sejam objetos da ação, mas sujeitos da prática política da comunidade,
até a do Governo Federal. Por isso, ela é conquista e, como tal, torna-se
o próprio processo emancipatório. A emancipação do ser humano é um
processo contínuo de transformação da sociedade de exclusão. Segundo
Adorno,
... uma democracia com o dever de não apenas funcionar, mas
operar conforme seu conceito, demanda pessoas emancipadas.
Uma democracia efetiva só pode ser imaginada enquanto uma
sociedade de quem é emancipada. Numa democracia, quem
defende ideais contrários à emancipação e, portanto, contrários à
decisão consciente independente de cada pessoa em particular, é
um antidemocrata, até mesmo se as idéias que correspondem a
seus desígnios são difundidas no plano formal da democracia.
(ADORNO, 1995, p. 141-142).
A vivência da democracia exige uma crescente organização da
sociedade civil para possibilitar e aprofundar a participação de todas as
pessoas. A democracia vai além da democracia representativa que tem
mantido no poder as elites dominantes. A história da democracia brasileira,
pautada na democracia representativa, tem permitido o controle do Estado
sobre a população, quando a verdadeira democracia é a democracia direta
na qual o Estado está sob o controle da população. O exercício mais
efetivo deste processo democrático tem sido o orçamento participativo
que vem sendo praticado em várias cidades e estados do País; trata-se de
decisões políticas para a aplicação de recursos e distribuição de renda,
conforme as necessidades das comunidades organizadas através de
conselhos populares.
O que se trata é de democratizar radicalmente a democracia, de
criar mecanismos para que ela corresponda aos interesses da ampla
maioria da população e de criar instituições novas, pela reforma
ou pela ruptura, que permitam que as decisões sobre o futuro
sejam decisões sempre compartilhadas. (GENRO, 2001, 18).
64
Tal proposta permite uma nova relação com as questões
tradicionais referentes às outras duas categorias fundamentais da cidadania:
os direitos e deveres, já anteriormente tratados. Levando a um crescendo,
entra em cena uma nova categoria que é a questão do saber. Dominar os
conteúdos da cultura e construir novos conhecimentos a partir deles, para
dentro do contexto das necessidades das populações, significa ter na
educação seu principal instrumento, e no resgate dos valores humanitários
como a solidariedade, a consciência do compromisso para com o bemestar
de todos, a fraternidade e a reciprocidade, a urgência mais
fundamental.
4. CONCLUSÃO: ALGUNS PRINCÍPIOS PARA A
CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DEMOCRÁTICAS
E CIDADÃS PARA A EDUCAÇÃO NO CONTEXTO DA
CIÊNCIA E TECNOLOGIA
Para garantir uma educação libertadora e emancipacionista, e
não apenas de adaptação do indivíduo à sociedade constituída, não
podemos cair no erro histórico de educar apenas para o trabalho, pois
isto significaria que a cidadania se reduziria ao trabalho. Por isso a Educação
Básica não pode ser carregada com a marca meramente da formação
para o trabalho no contexto da ciência e tecnologia. Daí a necessidade de
construir políticas públicas em educação que possibilitem formações em
educação básica envolvendo ciência, tecnologias encharcadas de uma ética
universal do ser humano, pois a situação na qual os seres humanos e seu
entorno ambiental se encontram constitui-se em urgente campo para
reflexão e questionamentos éticos. Trata-se de uma realidade que reclama
uma postura. O ser humano necessita urgentemente de critérios para sua
ação no mundo mediatizado pela ciência e pela tecnologia, que cada vez
mais adentra o desconhecido. Andreola, fundamentado em Boff, Mounier
e Ricouer, denomina-a de "ética das grandes urgências", e questiona o
avanço da ciência desconectada da ética.
"É possível pensar uma ciência neutra com relação à ética?" Ou
numa dimensão mais decisiva ainda: "Pode-se pensar em autonomia
da ciência com relação à ética?" Reconhecendo, embora, que o
65
assunto é polêmico, eu responderia decididamente à segunda
questão - ficando, por isso, respondida também a primeira - não
é possível uma ciência autônoma. Ou ela é uma ciência
comprometida com a vida, em todas as suas formas e dimensões,
ou então não se justifica como ciência (...) O progresso científico,
fruto das magníficas descobertas e criações da inteligência
humana, em si mesmo está destinado a melhorar as condições de
vida dos seres humanos, individualmente, e da humanidade no seu
conjunto. Mas isso não acontece automaticamente. Os avanços
da ciência levantam numerosas e graves questões éticas. Como
tais questões serão respondidas, no nível da reflexão teórica e no
nível da ação, é uma pergunta cuja resposta não pode ser dada
pela própria ciência. (ANDREOLA, 2001, p. 33).
Educar com interesse para o trabalho nos moldes da sociedade
pós-industrial seria assumir uma postura cínica e farisaica, pois a sociedade
capitalista, calcada sobre uma ciência profundamente tecnologizada e
instrumentalizada, tem sido a principal responsável pelo desemprego
estrutural cada vez mais crescente no mundo. É um desemprego decorrente
da globalização da economia e dos avanços tecnológicos. Por isso, Paulo
Freire reivindica a dimensão da ética universal do ser humano para a ciência
e a tecnologia.
O progresso científico e tecnológico que não responde
fundamentalmente aos interesses humanos, às necessidades de
nossa existência, perde, para mim, sua significação. A todo avanço
tecnológico haveria de corresponder o empenho real de resposta
imediata a qualquer desafio que pusesse em risco a alegria de
viver dos homens e das mulheres. A um avanço tecnológico que
ameaça a milhares de mulheres e de homens de perder seu trabalho
deveria corresponder outro avanço tecnológico que estivesse a
serviço do atendimento das vítimas do progresso anterior.
(FREIRE, 2003, p. 130).
Neste sentido, a escola pública tem a tarefa de propiciar aos
seus alunos o encontro com a ciência e a tecnologia, para proporcionar
aos educadores e educandos a construção de conhecimentos contra66
hegemônicos, a exercitarem ativa e reflexivamente as novas formas de
interação com o meio na intencionalidade de desenvolver habilidades e
competências capazes de emancipação. Isso deveria nos levar a definir
no Plano Estadual de Educação políticas públicas que defendam o acesso
às tecnologias para toda a rede pública estadual para possibilitar a
qualificação e a inclusão social. Significa colocar as escolas e as
universidades em rede em toda a nossa região com equipamentos de última
geração, e não sucatas doadas ou vendidas por empresas que já as
consideram obsoletas. Significa construir uma relação de cooperação
científica e técnica entre as universidades e as escolas para que o
conhecimento seja uma construção dialética, profundamente imbricada
com a realidade regional.
Por tudo isso, está colocada ao conjunto de educadores,
educandos e demais envolvidos no processo de educação a tarefa
fundamental de resistência ante os ataques neoliberais contra a educação
pública, e a efetiva tarefa de construir alternativas para uma educação
pública e universal de qualidade mediante políticas educacionais
democraticamente decididas e elaboradas. Políticas que tenham a educação
como um direito de todos os cidadãos, a participação popular como seu
método de gestão, o diálogo como princípio ético-existencial, a
radicalização da democracia através de gestões públicas participativas e
a utopia de que Um Outro Mundo é Possível, como preconizou o II
Fórum Social Mundial, realizado em Porto Alegre, em 2002. E o ponto
de partida para essa construção deveria ser constituintes municipais e
estadual de educação, que precisam ser reivindicadas pela comunidade
escolar e universitária.
O princípio fundamental a ser assumido é o da democracia
participativa, que reafirme a educação como um direito de todos os
cidadãos; que tenha uma concepção de educação emancipadora e
libertadora, formadora de sujeitos livres e críticos e para transformar a
realidade na construção de uma sociedade humanista, democrática e justa;
uma educação que se torne a base para um desenvolvimento social
socialmente justo, ambientalmente sustentável, economicamente justo,
solidária, humanista e igualitária.
Outro princípio fundamental é a construção social do
conhecimento a partir do acesso aos novos avanços da ciência e do
67
desenvolvimento tecnológico acumulado, que são patrimônio da
humanidade, mas que estão concentrados e monopolizados pelos países
dominadores do planeta e pelas corporações empresariais espalhadas nos
países em desenvolvimento. Isso significa a construção de um conhecimento
que tenha a transformação social injusta como referência principal; que
desenvolva práticas educativas democráticas, participativas, dialógicas e
de formação permanente de educadores e educadoras.
Estes princípios requerem, por sua vez, políticas públicas em
educação a serem construídas sobre princípios que garantam uma educação
de qualidade social, direito de todos e dever do Estado, com a participação
da comunidade escolar, articuladas com um projeto de desenvolvimento
social do Estado e dos municípios, com capacidade de qualificar e incluir
socialmente.
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domingo 27 fevereiro 2011 11:35


Crítica sobre a Saúde Pública

Milhões padecem com a crise da saúde pública vivenciada em todo o país. A região Nordeste é a que mais sofre com essa crise. Uma região onde mora metade da população brasileira que vive abaixo da linha de pobreza e onde 90% da população depende exclusivamente do sistema público de saúde.
Poucos recursos financeiros, materiais e humanos, essa é a realidade dos hospitais públicos de todo o Nordeste.
A situação da saúde em Fortaleza é caótica. Não existem vagas nos hospitais particulares conveniados ao Sistema Único de Saúde (SUS). Os 860 leitos ofertados pela rede estão lotados. Além disso, as emergências estão superlotadas e o tempo de espera por atendimento chega a mais de três horas para várias especialidades.
Sem leitos, as cirurgias eletivas foram reduzidas em mais da metade. Deve ser imediata a construção de novas teses para acabar, definitivamente, com as distorções das políticas nacionais de saúde. O Nordeste têm os piores indicadores sociais do país. Obviamente nossa situação não é igual a do Sul ou Sudeste. Nós precisamos definir bem a responsabilidades dos três níveis de governo quanto à organização da atenção básica territorial para conseguirmos um avanço significativo.
A consolidação nos últimos 22 anos do Sistema Único de Saúde, com sua generosa proposta de acesso universal e integral de qualidade, é das mais importantes heranças da Constituição de 88. Avançamos, mas estamos a léguas de distância do sistema público de saúde dos sonhos. A saúde no Brasil é melhor que há 20 anos, mas são inúmeros os pontos de estrangulamento.
Todas as pesquisas apontam a saúde como prioridade um da população. "O SUS não é um problema sem solução, é uma solução com problemas". Cabe a todos que têm responsabilidade com a construção da cidadania se debruçar sobre essa agenda de desafios e garantir avanços para que a chama da reforma sanitária de 88 não se apague.

 

 

domingo 27 fevereiro 2011 05:54


Vídeo-Políticas Públicas

domingo 27 fevereiro 2011 07:21


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domingo 27 fevereiro 2011 06:37


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